Wijziging Petroleumwet (2022) – Memorie van toelichting
De fiscale positie van bedrijven, die in Suriname werkzaam zijn als contractor in de zin van de Petroleumwet 1990 (Petroleumwet), en de door hun in te zetten sub-contractors, is in het algemeen geregeld in de betreffende heffingswetten en meer specifiek in onder andere de artikelen 9, 15, 19 en 27a van de Petroleumwet.
In dit verband is in artikel 9, lid 1, Petroleumwet bepaald dat staatsondernemingen, alsmede contractors “zijn onderworpen aan alle geldende belastingwetten, zegelrechten, heffingen en alle andere kosten van algemene aard, die niet discriminerend van karakter zijn ten opzichte van contractor.” Het artikel bepaalt voorts dat het voorgaande niet van toepassing is indien daarvan in de Petroleumwet of in het Decreet Mijnbouw wordt afgeweken of daarvan ontheffing wordt verleend. Een dergelijke ontheffing zal in ons rechtssysteem, zoals overigens voor alle ontheffingen, vrijstellingen en daarmee vergelijkbare tegemoetkomingen in de fiscale sfeer geldt, conform artikel 155, lid 2 Grondwet, bij wet in formele zin moeten worden toegekend.
Artikel 9 Petroleumwet voorziet, als formele wet, erin dat staatsondernemingen en contractors vrijstelling genieten van in- en uitvoerrechten voor de in- en uitvoer van bedrijfsmiddelen, materialen, goederen of uitrusting van welke soort dan ook, welke gebruikt worden voor petroleumwerkzaamheden (lid 3).
Daarnaast is er ten aanzien van de heffing van statistiek- en consentrecht bepaald dat het ter zake in enig kalenderjaar verschuldigde statistiek- en consentrecht, een nader bij staatsbesluit te bepalen bedrag niet te boven zal gaan (lid 6). Deze heffingen zijn derhalve aan een bepaald maximum per jaar gebonden, welk maximum thans bij staatsbesluit is vastgesteld op 300.000 US dollar per jaar.
Voorts is in dit artikel bepaald dat, met uitzondering van statistiek- en consentrecht, er bij de export van petroleum verder geen exportheffing, zegelrecht of andere last, heffing of belasting zal worden geheven of zijn verschuldigd (lid 7).
Met betrekking tot statistiek- en consentrecht is in dit verband tevens bepaald dat bij staatsbesluit geheel of gedeeltelijk ontheffing kan worden verleend van het verschuldigde statistiek- en consentrecht verband houdende met de export van petroleum.
Tenslotte bepaalt lid 8 dat een contractor ingevolge de Wet Inkomstenbelasting 1922 (G.B. 1921 no. 112) onderworpen zal zijn aan inkomstenbelasting volgens de tarieven, die gelden op de datum van inwerkingtreding van de petroleumovereenkomst. Indien de belastingtarieven gewijzigd worden, zal een dergelijke wijziging niet van toepassing zijn op de contractor en geen invloed hebben ten aanzien van zijn belastingplicht, ingevolge de Wet Inkomstenbelasting 1922.
Deze bepaling wordt in de praktijk ook wel de “fiscale stabilisatieclausule” genoemd en wordt tezamen met de in lid 1 opgenomen garantie dat contractors niet zullen worden onderworpen belastingen, zegelrechten, heffingen en alle andere kosten, die “niet van algemene aard en niet discriminerend van karakter zijn ten opzichte van contractor”, en de andere faciliteiten, genoemd in artikel 9 Petroleumwet, opgenomen in de door Staatsolie Maatschappij Suriname N.V. (Staatsolie), als staatsonderneming, gesloten petroleumovereenkomsten met internationale oliemaatschappijen.
Naast bovengenoemde faciliteiten in de fiscale sfeer, zijn in het staatsbesluit van 22 mei 2018, S.B. 2018 no. 52, ook faciliteiten genoemd, die in casu betrekking hebben op de heffing van omzetbelasting, dividendbelasting en zegelrecht van contractors en “contractorpartijen” in daarvoor in aanmerking komende gevallen. Deze kwamen eerder echter niet voor in de Petroleumwet of het Decreet Mijnbouw, noch in enig andere bestaande (heffings)wet. Het gaat hierbij derhalve om nieuwe faciliteiten.
Met het oog op het algemeen belang, gelegen in het verder stimuleren van ontwikkelingen in de petroleumsector, heeft de Regering echter gemeend om, mede uit het oogpunt van het bieden van rechtszekerheid aan belanghebbenden, de in bedoeld staatsbesluit opgenomen “vrijstellingen” met betrekking tot de heffing van omzetbelasting, dividendbelasting en zegelrecht van contractors en, voor zover relevant, contractorpartijen, in de Petroleumwet op te nemen.
Dit wetsvoorstel beoogt daarom door het toevoegen van een nieuw lid 9 aan artikel 9 Petroleumwet, aan genoemde “vrijstellingen” een wettelijk grondslag te geven, zodat belanghebbenden voortaan daarop rechtsgeldig een beroep kunnen doen. Tegelijk wordt hiermee ook de integriteit van het wettelijk systeem voor het verlenen van fiscale faciliteiten hersteld, die verstoord was geraakt door de toekenning van bovengenoemde faciliteiten in een staatsbesluit te regelen in plaats van in een wet.
Overigens moet voor alle duidelijkheid in dit kader worden opgemerkt dat in de gesloten petroleumovereenkomsten tussen Staatsolie en contractors slechts fiscale faciliteiten kunnen worden opgenomen, die eerder in een wet, lees de Petroleumwet, zijn geregeld. Een petroleumovereenkomst kan derhalve op zich dus geen andere (nieuwe) fiscale faciliteiten verlenen dan de faciliteiten waarin is voorzien op grond van artikel 9, lid 1 Petroleumwet. Wat ten aanzien van de fiscale positie van de contractor in een petroleumo vereenkomst kan worden. overeengekomen wordt in feite dus beheerst en begrensd door artikel 9, lid 1 van de Petroleumwet.
In dit opzicht lijkt het ten aanzien van sub-contractors van belang om te benadrukken dat, mede uit het oogpunt van het bieden van zekerheid over hun fiscale positie, zij met artikel 27a ervan verzekerd kunnen zijn dat zij, als uitvloeisel van artikel 9, lid 1, niet onderworpen zullen zijn aan “belastingwetten, zegelrechten, heffingen en alle andere kosten”, die niet van algemene aard zijn of van een discriminerend karakter zijn ten opzichte van de sub-contractor. Het verschaffen van deze zekerheid is overigens ook als hoofddoel genoemd in de Memorie van Toelichting (MVT) van de wet van 2 oktober 2001 tot wijziging van de Petroleumwet, S.B. 2001 no. 58, waarmee artikel 27a in de Petroleumwet is opgenomen.
Artikel 27a Petroleumwet voorziet erin dat alle rechten, verplichtingen, privileges en ontheffingen, die van toepassing zijn op de contractor ingevolge de Petroleumwet, in beginsel ook van toepassing zijn op door de contractor in te zetten sub-contractors, tenzij deze hiervan zijn uitgezonderd. Zo is in de huidige formulering van dit artikel reeds bepaald dat sub-contractors niet in aanmerking komen voor het bepaalde in artikel 9, lid 8, inzake de heffing van inkomstenbelasting van de contractor, de zogenaamde fiscale stabilisatieclausule.
Bij het al of niet mede van toepassing laten zijn van de met dit wetsvoorstel in artikel 9, lid 9, Petroleumwet, toe te voegen vrijstellingen voor omzetbelasting, dividendbelasting en zegelrecht sub-contractors, wenst de Regering zich in beginsel te laten leiden door het bovenstaande. En dan met name, dat het niet als een automatisme moet worden beschouwd dat elke vrijstelling, die aan een contractor wordt verleend, ook één-op-één van toepassing zou moeten worden voor de sub-contractor. Daarbij is het leidende uitgangspunt tevens dat uit de formulering van artikel 4 g van het staatsbesluit van 22 mei 2018, S.B. 2018 no. 52, in samenhang bekeken met de overige inhoud van het staatsbesluit, blijkt dat de daar genoemde vrijstellingen slechts bedoeld zijn voor de “contractor” respectievelijk een “contractorpartij”, zoals gedefinieerd in het staatsbesluit. Daar valt de sub-contractor, gezien de gegeven eigen definitie in bedoeld staatsbesluit, niet onder. Artikel 4 sub g, bepaalt immers: “te verzekeren dat contractor is vrijgesteld van en niet is onderworpen aan bestaande of op enig ogenblik tijdens de duur van de overeenkomst of dit staatsbesluit vermelde belastingen, die betrekking hebben op het volgende: (i) Omzetbelasting; (ii) Belasting op dividend betaald door een contractorpartij; (iii) Belastingen overeenkomstig de wet Zegelkosten.”
Uit het oogpunt van het eerdergenoemd algemeen belang, gelegen in het stimuleren van ontwikkelingen in de petroleumsector, en mede gezien het niet al te substantieel financieel belang hierbij, heeft de Regering na ampele overweging echter besloten om de sub-contractors in dit opzicht toch tegemoet te moeten komen. Daarbij heeft zij onder andere in beschouwing genomen dat blijkens de MVT van de wet van 2 oktober 2001 tot wijziging van de Petroleumwet, S.B. 2001 no. 58, het de bedoeling is geweest om met het introduceren van art 27a Petroleumwet, aan sub-contractors, die zich met name hebben gespecialiseerd in een bepaalde tak van de petroleumindustrie, dezelfde faciliteiten te verlenen als aan contractors zijn verleend. Benadrukt werd daarbij dat deze gelijkstelling alleen van toepassing zal zijn op sub-contractors, “die nauw en specifiek betrokken en noodzakelijk zijn bij petroleumwerkzaamheden” en derhalve niet op sub-contractors, die door de contractor worden ingeschakeld bij “andersoortige niet-typische petroleumwerkzaamheden.” Ter illustratie van eerstgenoemd categorie sub-contractors noemt de Memorie van Toelichting onder andere sub-contractors, die betrokken worden bij het schieten en interpreteren van seismische lijnen, het bouwen van boorplatforms en bij het aanleggen van pijpleidingen enzovoorts. Tot sub-contractors, die gerekend moeten worden andersoortige niet-typische petroleumwerkzaamheden te verrichten, worden onder andere bewaking, schoonmaak etc. genoemd.
De Regering wenst zich ten aanzien van de in artikel 9, lid 9, Petroleumwet, genoemde vrijstellingen, te houden aan boven omschreven achterliggende gedachte voor het mede van toepassing verklaren op sub-contractors van vrijstellingen, die aan contractors zijn verleend. Voor het overige blijven alle rechten, verplichtingen, privileges en ontheffingen, die van toepassing zijn op de contractor ingevolge de Petroleumwet, mede van toepassing op de door hem in te zetten sub-contractors. In dit opzicht lijkt het noodzakelijk om te wijzen op vooral de in artikel 19 Petroleumwet neergelegde verplichting van sub-contractors om kantoor te houden in Paramaribo en met name op de terzake in acht te nemen wettelijke voorschriften met betrekking tot registratie van het kantoor en het nakomen van de daaruit voortvloeiende fiscale verplichtingen. Hetzelfde geldt overigens min of meer ook voor de in artikel 17 opgenomen local content verplichtingen van de contractor.
Voor de interpretatie van welke werkzaamheden van sub-contractors precies tot deze of gene categorie behoren zal in beginsel aansluiting gezocht moeten worden bij hetgeen ter zake gebruikelijk is volgens internationale regels en gebruiken in de petroleumindustrie. Indien zulks uit het oogpunt van een efficiënte uitvoering van het voorgaande noodzakelijk mocht blijken, kan de minister belast met de uitvoering van deze wet, ten aanzien hiervan nadere richtlijnen geven.
Behalve het bieden van een wettelijke grondslag aan de in bovengenoemd staatsbesluit opgenomen vrijstellingen, geeft dit wetsvoorstel de regering tevens de mogelijkheid om, in afwijking in het bepaalde in artikel 15, lid 2, de daar bedoelde garantie ook af te kunnen geven in de vorm van een staatsbesluit, die meerdere belanghebbenden betreft.
Artikel 15, lid 2 bepaalt in dit verband immers dat de Regering op verzoek van de staatsonderneming “ten behoeve van de betreffende contractor”, bij staatsbesluit een garantie kan afgeven. De formulering van deze bepaling duidt erop dat een staatsbesluit terzake slechts betrekking kan hebben op één bepaalde contractor en niet een algemene werking kan hebben ten aanzien van meerdere contractors, zoals kennelijk wordt beoogd met het staatsbesluit van 22 mei 2018, S.B. 2018 no. 52.
Met de in ARTIKEL II opgenomen overgangsregeling kan de Regering nu in één staatsbesluit een garantie afgeven ten behoeve van meerdere contractors tegelijk. Hiermee wordt bereikt dat de werking van bovengenoemd staatsbesluit alsnog wordt gesanctioneerd ten aanzien van alle contractors, die op het tijdstip van afkondiging van deze wet een petroleumovereenkomst hebben gesloten met Staatsolie.
Voor de goede orde zij opgemerkt dat deze overgangsregeling onverlet laat de nog steeds bestaande mogelijkheid voor de Regering om in de toekomst voor één bepaalde contractor een garantie af te geven. Het belang van deze regeling moet in dit opzicht vooral gezien worden in het licht van het bieden van een praktische oplossing om een wettelijke grondslag te geven aan de in staatsbesluit van 22 mei 2018, S.B. 2018 no. 52 terzake gegeven garantie aan meerdere contractors. Hierdoor is het dan niet nodig om voor elk van de contractors, die vòòr de afkondiging van deze wetswijziging een petroleumo verenkomst hebben gesloten met Staatsolie, apart een staatsbesluit af te kondigen.
In dit verband lijkt het overigens nuttig om ten aanzien van het afgeven van een garantie op grond van artikel 15 Petroleumwet door de Regering, wellicht ten overvloede, nogmaals te benadrukken dat artikel 15, lid 2, nadrukkelijk bepaalt dat de Regering de in lid 2, onder a, genoemde garantie kan verstrekken met betrekking tot het waarborgen van “rechten en aanspraken van de contractor onder de petroleumovereenkomst” en de bij de uitoefening daarvan betrokken belangen van de contractor, “voor zover de Regering daartoe bevoegd is.” Voorts is in artikel 15, lid 2, onder b, ten aanzien van “het stabiliseren van de fiscale positie van de contractor” bepaald dat de betreffende garantie wordt verstrekt “overeenkomstig de bepalingen van de Grondwet terzake.”
Uit het bovenstaande mag het duidelijk zijn dat een op grond van artikl 15, lid 2, door de Regering bij staatsbesluit verstrekte garantie, geen nieuwe fiscale faciliteiten kan bevatten, doch slechts betrekking kan hebben op datgene wat Staatsolie en de contractor in een petroleumovereenkomst zijn overeengekomen. Zoals hierboven reeds opgemerkt wordt hetgeen ter zake kan worden overeengekomen, begrenst door het bepaalde in artikel 9, lid 1, Petroleumwet.
Het afgeven van de betreffende garantie kan echter alleen voor zover de Regering daartoe bevoegd is en, voorzover het met name betreft het stabiliseren van de fiscale positie van de contractor, dat gebeurt overeenkomstig de bepalingen van de Grondwet ter zake. Zoals hierboven aangegeven moet de fiscale positie van de betreffende contractor gebaseerd zijn op regels, die zijn ontleend aan een wet in formele zin.
Artikelsgewijs
ARTIKEL I
Onder sub A wordt de definitie van contractor in artikel 1, onderdeel b van de Petroleumwet 1990 gewijzigd en wordt in een nieuw onderdeel m van dit artikel 1 een definitie van contractorpartij toegevoegd. De achtergrond hiervan is dat het toekennen van fiscale faciliteiten aan contractorpartij maakt dat het tevens noodzakelijk is om in dit verband een definitie van “contractorpartij” in de wet op te nemen. Hieraan wordt met de toevoeging van onderdeel m in artikel 1 Petroleumwet 1990 tegemoetgekomen. Met het aanpassen van de definitie van “contractor” en het opnemen van de definitie van “contractorpartij” in de Petroleumwet, verliest de in artikel 1, onder lid b van het staatsbesluit van 22 mei 2018, S.B. 2018 no. 52, opgenomen definitie hiervan haar belang. Uit het oogpunt van eenduidigheid komt laatstgenoemde definitie hiervoor daarom te vervallen. Ter voorkoming van elk misverstand, wordt in dit verband opgemerkt dat gegeven de eigen definitie van “sub-contractors”, deze niet onder de definities van “contractor” of “contractorpartij” vallen.
Met de onder sub B opgenomen wijziging van artikel 9 Petroleumwet 1990, wordt tegemoetgekomen aan het beleidsuitgangspunt dat alle bepalingen die betrekking hebben op de fiscale positie van specifieke belanghebbenden die betrokken zijn bij het uitvoeren van petroleumwerkzaamheden, in de Petroleumwet worden geregeld. Bij het formuleren van deze wijziging is uit praktische overweging zoveel mogelijk de in het staatsbesluit van 22 mei 2018, S.B. no. 52, gebruikte formulering aangehouden. De in dit staatsbesluit opgenomen faciliteiten krijgen door het toevoegen van lid 9 aan artikel 9 van de Petroleumwet de door de Grondwet terzake voorgeschreven wettelijke grondslag. Contractors en contractorspartijen kunnen in daarvoor in aanmerking komende gevallen voortaan rechtsgeldig een beroep doen op deze faciliteiten.
De formulering van genoemde vrijstellingen spreekt in feite voor zich, maar voor de goede orde lijkt het noodzakelijk om ten aanzien van de onder c bedoelde “belastingen op de verkoop van een belang voortvloeiende uit een petroleumovereenkomst of de verkoop van de aandelen van een contractor of een contractorpartij door niet-Surinaamse aandeelhouders, etc.”, wellicht ten overvloede, op te merken dat het hierbij uitsluitend gaat om vrijstelling van belasting (zegelrecht), geheven “overeenkomstig de wet van 5 maart 1872 betreffende het recht van zegel, G.B. 1872 no. 13, (Zegelwet)”. De vrijstelling betreft dus een vrijstelling van eventueel verschuldigd zegelrecht en is derhalve niet tevens een vrijstelling van inkomstenbelasting op de met bedoelde transactie eventueel gerealiseerde winst. Winsten behaald met dergelijke transacties, in de praktijk aangeduid als boekwinst of “capital gain”, worden in principe normaal als bedrijfswinst van de verkoper/vervreemder aangemerkt en aan de heffing van inkomstenbelasting onderworpen, met inachtneming van terzake geldende bepalingen van de Wet Inkomstenbelasting 1922.
De in sub C opgenomen wijziging beoogt de Regering de mogelijkheid te bieden om, in afwijking van het bepaalde in artikel 15, lid 2, de daar bedoelde garantie ook in de vorm van een staatsbesluit, die meerdere belanghebbenden betreft, af te geven. Met toevoeging van lid 4 kan de regering in één staatsbesluit tegelijk een garantie afgeven ten behoeve van meerdere contractors. Deze mogelijkheid moet vooral gezien worden als praktische oplossing om een wettelijke grondslag te geven aan de in staatsbesluit S.B. 2018 no. 52 ter zake gegeven garanties aan meerdere contractors tegelijk. Hierdoor is het dan niet nodig om voor elke contractor, die voor de totstandkoming van deze wetswijziging een petroleumovereenkomst hebben gesloten, apart een staatsbesluit af te kondigen.
ARTIKEL II
Met dit artikel wordt, bij wijze van overgangsregeling, de wettelijke grondslag van de in artikel 9 lid 9 (nieuw) genoemde faciliteiten uitgebreid tot petroleumovereenkomsten, waarvan de totstandkoming heeft plaatsgevonden voordat deze wet is afgekondigd. Voor zover van belang, kan ook voor deze petroleumovereenkomsten een beroep worden gedaan op de faciliteiten met betrekking tot de heffing van omzetbelasting, dividendbelasting en zegelrecht. Een dergelijk beroep zal, omwille van de praktische uitvoerbaarheid, echter niet kunnen leiden tot teruggaaf van enige omzetbelasting, dividendbelasting of zegelrecht, die door een belanghebbende contractor of contractorpartij eventueel mocht zijn betaald, voor de inwerkingtreding van deze wet.
Paramaribo, 30 december 2022,
CHANDRIKAPERSAD SANTOKHI